黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)逐步完善，乘著政策東風(fēng)，節(jié)能環(huán)保行業(yè)得到了快速發(fā)展。我們?cè)囍鴱臍v年政府工作報(bào)告、行業(yè)整體發(fā)展情況以及未來發(fā)展前景等方面展開分析，回顧黨的十八大以來節(jié)能環(huán)保行業(yè)取得的成績(jī)。

從歷年政府工作報(bào)告看黨的十八大以來節(jié)能環(huán)保行業(yè)的整體發(fā)展情況

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，政策引導(dǎo)對(duì)節(jié)能環(huán)保行業(yè)來說至關(guān)重要。對(duì)此，我們將歷年的政府工作報(bào)告匯總起來并分析，從中一窺整個(gè)節(jié)能環(huán)保行業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)和方向。

圖1生態(tài)環(huán)保主題詞頻次分布（次）

從2011年到2018年的政府工作報(bào)告中，有關(guān)“節(jié)能”“環(huán)保”“污染”“綠色”等生態(tài)環(huán)保主題的詞匯出現(xiàn)的次數(shù)不盡相同（見圖1）。其中，“節(jié)能”的頻次在2012年達(dá)到頂峰，之后總體減少；“環(huán)保”的頻次總體上穩(wěn)中趨降，但在2015年有一個(gè)小高峰；“污染”的頻次在2015年和2017年均有顯著上升，尤其是2017年提及較多；“綠色”的頻次在2016年達(dá)到頂峰。這些詞匯背后代表的，便是整個(gè)節(jié)能環(huán)保行業(yè)發(fā)展理念和重心的轉(zhuǎn)變。

值得注意的是，在2018年的政府工作報(bào)告中，所有詞匯出現(xiàn)的次數(shù)均有所下降。這種下降并不代表政府不重視生態(tài)環(huán)保，相反卻恰恰體現(xiàn)出了政府的堅(jiān)決態(tài)度，即生態(tài)環(huán)保不是一個(gè)短期的突擊行為，而是一個(gè)穩(wěn)定的、常態(tài)化的行為。

圖2政府工作報(bào)告對(duì)環(huán)境問題的描述

在政府工作報(bào)告關(guān)于環(huán)境問題的描述部分（見圖2），從2011年開始，政府工作報(bào)告對(duì)環(huán)境問題的描述從“約束”“缺點(diǎn)”“不足”改為“尖銳”“嚴(yán)重”，2017年用了“嚴(yán)峻”這個(gè)詞，2018年用了“不滿意”一詞。

圖3政府治理決心與生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的地位描述

在表達(dá)政府治理決心的內(nèi)容部分（見圖3），從“加強(qiáng)”到“大力加強(qiáng)”再到“鐵腕治理”，從“推進(jìn)”到“強(qiáng)力推進(jìn)”再到“全面推進(jìn)”，語(yǔ)氣的加重說明了政府對(duì)節(jié)能環(huán)保和生態(tài)文明建設(shè)的重視是一個(gè)逐漸加深的過程。

從細(xì)分領(lǐng)域來看，根據(jù)對(duì)政府工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)分析，政府總體關(guān)注節(jié)能、新能源、環(huán)保、生態(tài)治理四個(gè)大的領(lǐng)域，并注重各領(lǐng)域以及跨行業(yè)的協(xié)同性。

在節(jié)能領(lǐng)域，政府工作報(bào)告不僅提出要壯大節(jié)能行業(yè)自身，還要推進(jìn)工業(yè)、制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能的發(fā)展；在能源領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，尤其鼓勵(lì)使用清潔能源；在治污領(lǐng)域，指出大氣、水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)已初有成效，更強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法和重點(diǎn)防治；在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，提出并全面劃定生態(tài)保護(hù)紅線。就各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域來講，政府對(duì)節(jié)能環(huán)保行業(yè)的整體政策部署呈現(xiàn)出縱深發(fā)展、全方位開花的局面。

事實(shí)上，政府工作報(bào)告也從側(cè)面反映了節(jié)能環(huán)保行業(yè)的整體發(fā)展情況。從2011年政府提出要大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)至今，整個(gè)行業(yè)產(chǎn)值從2011年的2.3萬億元，增長(zhǎng)到2017年的5.8萬億元，年復(fù)合平均增長(zhǎng)率約為16.7%。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較為嚴(yán)峻的大環(huán)境下，節(jié)能環(huán)保行業(yè)的整體增長(zhǎng)速度可以說較為喜人。

從環(huán)保、環(huán)境與生態(tài)三個(gè)層次看黨的十八大以來節(jié)能環(huán)保行業(yè)的整體發(fā)展情況

除了政策的利好，旺盛的市場(chǎng)需求也催生了一批企業(yè)，催生了多種多樣的競(jìng)爭(zhēng)模式。從節(jié)能環(huán)保行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來看，我們將行業(yè)依次分為環(huán)保、環(huán)境與生態(tài)三個(gè)層次。

第一層次是環(huán)保。上世紀(jì)90年代，外資企業(yè)大量進(jìn)入中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)，這一時(shí)期“環(huán)保”的概念開始進(jìn)入大眾視野。2015年的政府工作報(bào)告提出，要把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成新的支柱產(chǎn)業(yè)，企業(yè)成為政府、資本市場(chǎng)的寵兒。

這一時(shí)期的企業(yè)側(cè)重于跑馬圈地，以一個(gè)一個(gè)的單體項(xiàng)目拓展為核心，其產(chǎn)業(yè)鏈條是常見的投建運(yùn)模式，圍繞投建運(yùn)模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈上下游的打通以及縱向的深度融合，加之大量項(xiàng)目的涌現(xiàn)，誕生了一批大型環(huán)保企業(yè)。這些大型環(huán)保企業(yè)具有一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是業(yè)務(wù)主體由多個(gè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目公司或者工程項(xiàng)目組成，覆蓋區(qū)域遼闊，人員龐大，產(chǎn)業(yè)鏈較為縱深。

第二層次是環(huán)境。環(huán)境與環(huán)保雖一字之差，但含義不同。筆者以為，環(huán)境層次的核心是指某一個(gè)區(qū)域內(nèi)的綜合環(huán)境治理，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)保項(xiàng)目。這一階段的起始時(shí)間應(yīng)該在2015年，隨著《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的發(fā)布，流域治理項(xiàng)目興起。

環(huán)境問題的解決不同于環(huán)保項(xiàng)目問題的解決。第一層次的環(huán)保企業(yè)，主要解決的是某一個(gè)類型的環(huán)保項(xiàng)目，而流域治理并不單單是一個(gè)簡(jiǎn)單的水體修復(fù)，而是涉及到某一個(gè)區(qū)域內(nèi)包含水、固、氣，覆蓋市政、工業(yè)等多領(lǐng)域的較為綜合的環(huán)境治理。

從這個(gè)角度來說，只有在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)施的、由若干個(gè)不同細(xì)分領(lǐng)域環(huán)保項(xiàng)目構(gòu)成的流域治理，才可算作是環(huán)境層面的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，即其帶有區(qū)域性、綜合性的基本特點(diǎn)，目的是解決區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境的改善。

因此，這類項(xiàng)目通常是區(qū)域環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，以流域治理為代表，體現(xiàn)的是區(qū)域內(nèi)的綜合環(huán)境解決方案。這一層次的問題解決，更看重對(duì)各類資源的整合，對(duì)資金要求極高，產(chǎn)融結(jié)合、產(chǎn)業(yè)鏈整合等是這類企業(yè)的常見“打法”。

第三層次是生態(tài)。這一階段的起始時(shí)間約在2017年。關(guān)于生態(tài)的定義，我們認(rèn)為是第二層次的環(huán)境與政府倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互結(jié)合的一種形態(tài)，是對(duì)一個(gè)區(qū)域的綜合性開發(fā)，包含環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)兩個(gè)維度。

這一階段的項(xiàng)目以流域治理或者區(qū)域環(huán)境治理，加上根據(jù)所在區(qū)域資源稟賦進(jìn)行定制化的深度產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心，環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相互影響，交互進(jìn)行。這一層次的項(xiàng)目更注重于模式創(chuàng)新與資源整合，對(duì)資金的需求量極大，對(duì)環(huán)境綜合治理能力、產(chǎn)業(yè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)能力等要求更高，金融成為這一層次企業(yè)發(fā)展必須具備的能力與手段。

如何理解第三層次與第一、二層次的不同之處？那就要明白政府的需求所在，不僅要治理好環(huán)境，還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。過去在環(huán)境保護(hù)初級(jí)階段，政府為了環(huán)保達(dá)標(biāo)不得不犧牲部分經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處理，但處理過后的產(chǎn)業(yè)空間誰(shuí)來彌補(bǔ)？

黨的十九大報(bào)告提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。什么是美好生活？筆者以為至少需要滿足老百姓安居樂業(yè)的需求。安居，要有好的生存環(huán)境；樂業(yè)，要有好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不難看出，政府的需求非常明確，衍生的市場(chǎng)機(jī)會(huì)就是環(huán)境治理加上產(chǎn)業(yè)開發(fā)，目前的環(huán)保企業(yè)是無法實(shí)現(xiàn)的，所以不少跨界的、強(qiáng)有力的企業(yè)如中交集團(tuán)、華夏幸福等正在嘗試深度參與這一市場(chǎng)。

目前，三個(gè)層次的企業(yè)都存在，且預(yù)計(jì)未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將維持這種低、中、高三個(gè)層次并存的局面，但從市場(chǎng)規(guī)模、發(fā)展前景來看，第三層次要優(yōu)于第二層次，優(yōu)于第一層次。

黨的十九大以后節(jié)能環(huán)保行業(yè)的發(fā)展走向

筆者預(yù)計(jì)，黨的十九大以后，整個(gè)節(jié)能環(huán)保行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)出從基礎(chǔ)問題向深層次問題解決轉(zhuǎn)換、從單一項(xiàng)目向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)換、從“唯GDP”向經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)換三個(gè)大的走向。

從基礎(chǔ)問題向深層次問題解決轉(zhuǎn)換，主要是指黨的十九大以前，環(huán)境問題的治理主要是那些與老百姓息息相關(guān)的，如生活污水處理、生活垃圾處理、PM2.5防治等。其中，大氣治理受到的關(guān)注程度最高，就是因?yàn)槠渑c老百姓的關(guān)聯(lián)程度最高。

還有一些環(huán)境問題尚未得到有效解決，如土壤污染、危廢處理等等，這些問題一方面與老百姓比較遙遠(yuǎn)，受到的關(guān)注度較低，另一方面解決起來難度高，成本也高，但卻是必須要解決的深層次問題。這些深層次問題的解決，不僅要克服技術(shù)方面的困難，還要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，否則完全依賴政府付費(fèi)將給財(cái)政帶來巨大的支付壓力。

從單一項(xiàng)目向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)換，主要是指從原來一個(gè)一個(gè)的單體項(xiàng)目向區(qū)域化、綜合性的系統(tǒng)化解決方案轉(zhuǎn)換。一個(gè)城市、一個(gè)流域內(nèi)的環(huán)境治理，僅僅依靠幾個(gè)淺層面的單體項(xiàng)目是無法徹底解決環(huán)境問題的。對(duì)于最大的采購(gòu)方，也是環(huán)境治理的第一責(zé)任方來說，其迫切希望所轄范圍內(nèi)的環(huán)境問題能夠徹底根治，畢竟單體項(xiàng)目的良好未必意味著整個(gè)區(qū)域環(huán)境的良好。

從市場(chǎng)化及效率最優(yōu)的角度來看，筆者以為，政府的最終目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境整體良好，因此未來更多的政府將借鑒流域治理模式，對(duì)區(qū)域化的環(huán)境治理提出新的要求。此外，將大量的零散項(xiàng)目集中起來治理，也將成為一種趨勢(shì)。比如說，是否可以有一個(gè)供應(yīng)商全面負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理，政府只監(jiān)督園區(qū)最終的治理效果，而不是分別監(jiān)督工業(yè)廢水、VOCs、危廢等若干個(gè)供應(yīng)商。

從“唯GDP”向經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)換，主要是指未來將從要經(jīng)濟(jì)不要生態(tài)環(huán)保，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)全面融合的局面。

習(xí)近平總書記的“兩山論”提出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我們的選擇是要金山銀山，忽略了綠水青山。目前我們正在努力“既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山”。在這個(gè)過程中，不少地方抱怨環(huán)境保護(hù)影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。“兩山論”的最終方向是“綠水青山就是金山銀山”，未來的城市建設(shè)、區(qū)域開發(fā)都將是環(huán)境與產(chǎn)業(yè)共生共融，滿足老百姓安居樂業(yè)的需求。

總的來看，黨的十九大給節(jié)能環(huán)保行業(yè)發(fā)展注入了有生力量，機(jī)會(huì)無處不在，創(chuàng)新時(shí)時(shí)可見，未來生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)將不斷協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)百姓美好生活、人民安居樂業(yè)的美好愿景。